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PPP咨詢服務

PPP是Public-Private-Partnership的縮寫,指政府Public與私人Private之間,基于提供產品和服務出發點,達成特許權協議,形成"利益共享、風險共擔、全程合作"伙伴合作關系,PPP優勢在于使合作各方達到比單獨行動預期更為有利的結果:政府的財政支出更少,企業的投資風險更輕。

PPP(Public-Private Partnership),又稱PPP模式,即政府和社會資本合作,是公共基礎設施中的一種項目運作模式。在該模式下,鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作,參與公共基礎設施的建設。

按照這個廣義概念,PPP是指政府公共部門與私營部門合作過程中,讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品和服務,從而實現合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。與BOT相比,狹義PPP的主要特點是,政府對項目中后期建設管理運營過程參與更深,企業對項目前期科研、立項等階段參與更深。政府和企業都是全程參與,雙方合作的時間更長,信息也更對稱。

PPP是Public-Private Partnership的英文首字母縮寫,指在公共服務領域,政府采取競爭性方式選擇具有投資、運營管理能力的社會資本,雙方按照平等協商原則訂立合同,由社會資本提供公共服務,政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付對價。

PPP是以市場競爭的方式提供服務,主要集中在純公共領域、準公共領域。PPP不僅是一種融資手段,還是一次體制機制變革,涉及行政體制改革、財政體制改革、投融資體制改革。

為什么PPP相關政策密集出臺,PPP模式的意義何在?

政府和社會資本合作模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作,并通過"使用者付費"及必要的"政府付費"獲得合理投資回報;政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管,以保證公共利益最大化。當前,我國正在實施新型城鎮化發展戰略。城鎮化是現代化的要求,也是穩增長、促改革、調結構、惠民生的重要抓手。立足國內實踐,借鑒國際成功經驗,推廣運用政府和社會資本合作模式,是國家確定的重大經濟改革任務,對于加快新型城鎮化建設、提升國家治理能力、構建現代財政制度具有重要意義。

(一)推廣運用政府和社會資本合作模式,是促進經濟轉型升級、支持新型城鎮化建設的必然要求。政府通過政府和社會資本合作模式向社會資本開放基礎設施和公共服務項目,可以拓寬城鎮化建設融資渠道,形成多元化、可持續的資金投入機制,有利于整合社會資源,盤活社會存量資本,激發民間投資活力,拓展企業發展空間,提升經濟增長動力,促進經濟結構調整和轉型升級。

(二)推廣運用政府和社會資本合作模式,是加快轉變政府職能、提升國家治理能力的一次體制機制變革。規范的政府和社會資本合作模式能夠將政府的發展規劃、市場監管、公共服務職能,與社會資本的管理效率、技術創新動力有機結合,減少政府對微觀事務的過度參與,提高公共服務的效率與質量。政府和社會資本合作模式要求平等參與、公開透明,政府和社會資本按照合同辦事,有利于簡政放權,更好地實現政府職能轉變,弘揚契約文化,體現現代國家治理理念。

(三)推廣運用政府和社會資本合作模式,是深化財稅體制改革、構建現代財政制度的重要內容。根據財稅體制改革要求,現代財政制度的重要內容之一是建立跨年度預算平衡機制、實行中期財政規劃管理、編制完整體現政府資產負債狀況的綜合財務報告等。政府和社會資本合作模式的實質是政府購買服務,要求從以往單一年度的預算收支管理,逐步轉向強化中長期財政規劃,這與深化財稅體制改革的方向和目標高度一致。推廣使用"PPP"模式,是支持新型城鎮化建設的重要手段。有利于吸引社會資本,拓寬城鎮化融資渠道,形成多元化、可持續的資金投入機制。

1、PPP模式可以實現更高的經濟效率,實現物有所值

PPP項目依靠利益共享、風險共擔的伙伴關系,可以有效降低項目的整體成本。圖1.1顯示了公共部門獨立開展項目與PPP模式下的成本比較。在公共部門獨立開展項目時,項目的整體成本由以下幾個部分構成:項目建設成本、運營成本、維修和翻新成本、管理成本以及留存的風險。在PPP模式下,項目建設成本、運營成本、維修和翻新成本以及私營機構的融資成本統稱為PPP合同約定成本,由于私營機構在建設施工、技術、運營管理等方面的相對優勢得以充分發揮,PPP合同約定成本會小于公共部門獨立開展項目時的相應成本。另外,由于PPP項目需要協調更多參與方的利益,項目管理成本(包括公共部門對項目監管、為項目提供準備工作和支持等產生的成本)會略高于公共部門獨立開展項目的成本。在風險留存方面,由于不同的風險分配給管理該類風險具有相對優勢的參與方,因此項目的總體風險狀況得到明顯改善。各項成本的變化以及風險狀況的降低,形成了PPP項目的優勢,即所謂的"物有所值"部分。

艾倫咨詢集團(Allen Consulting Group)曾對澳洲的21個PPP項目和33個傳統模式項目進行過比較,結果顯示:PPP模式在成本效率方面顯著優于傳統模式,從項目立項到項目全部結束,PPP模式的成本效率比傳統模式提高了30.8%;從絕對金額看,所考察的21個PPP項目的總合同成本為49億美元,項目生命周期的成本超支為5800萬美元;相比之下,33個傳統模式項目的總合同成本為45億美元,項目生命周期的成本超支達6.73億美元。

2、PPP模式的效率優勢不僅體現在經濟效率上,還體現在時間效率上

艾倫咨詢集團在同一篇調查報告中指出,PPP項目的完工進度平均比計劃提前3.4%,而傳統模式項目的完工進度平均比計劃推遲23.5%。另外,傳統模式下,項目完工的超時程度受項目大小影響較為嚴重,項目越大,工程進度延期的程度越高,但在PPP模式下,沒有發現項目大小對工程進度的顯著影響。

其他機構或研究者大多得出相似的結果。例如,英國審計署對PFI模式(英國PPP的主要模式)和傳統模式的效率進行了統計,結果表明:在PFI模式下,76%的項目按進度計劃完成,78%的項目支出在預算之內;而在傳統模式下,只有30%的項目按進度計劃完成,27%的項目支出在預算之內。在另外一篇報道中,英國審計署相信現有的PFI項目將節省至少15億英鎊的支出。

是否能夠提高項目總體效率,是判斷PPP模式是否適用的關鍵。財政部在2014年11月29日發布的《政府和社會資本合作模式操作指南》中明確提出:財政部門(政府和社會資本合作中心)會同行業主管部門,從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。本書其他章節也對物有所值評價進行了詳細論述。

3、PPP模式有助于增加基礎設施項目的投資資金來源

PPP模式下,項目融資更多地由私營機構完成,從而緩解了公共部門增加預算、擴張債務的壓力,因此公共部門可以開展更多、更大規模的基礎設施建設。在政府因財政緊縮,或信用降低而無法進行大規模融資時,PPP模式可以為政府提供表外融資。

傳統政府模式和PPP模式下,政府的支出情況對比見圖1.2。PPP模式下,政府不僅可以節省基礎設施的初期建設投資支出,還可以鎖定項目運行費用支出,一方面降低短期籌集大量資金的財務壓力,另一方面提高預算的可控性,這兩個方面都有利于政府進一步擴大對基礎設施的投入。

PPP的這一優勢對現階段的國內地方政府意義重大,通過推廣PPP模式,可以化解地方政府性債務風險。運用轉讓-運營-移交(TOT)、改建-運營-移交(ROT)等方式,將融資平臺公司存量基礎設施與公共服務項目轉型為政府和社會資本合作項目,引入社會資本參與改造和運營,將政府性債務轉換為非政府性債務,可以減輕地方政府的債務壓力。

4、PPP模式可提高公共部門和私營機構的財務穩健性

一方面,由于政府將部分項目責任和風險轉移給了私營機構,項目超預算、延期或在運營中遇到各種困難而導致的或有財政負債增加的風險被有效隔離。另一方面,由于PPP模式下的項目融資在整個項目合同期間是有保障的,且不受周期性的政府預算調整的影響,這種確定性可以提高整個項目生命周期。投資計劃的確定性和效率,提高公共部門的財務穩健性。此外,PPP項目的性質決定了項目需求所產生的風險相對較低,項目的未來收入比較確定,提高了社會資本的財務穩健性。

5、PPP模式可使基礎設施/公共服務的品質得到改善

一方面,參與PPP項目的私營機構通常在相關領域積累了豐富經驗和技術,私營機構在特定的績效考核機制下有能力提高服務質量。另一方面,PPP模式下,私營機構的收入和項目質量掛鉤:政府付費的項目中,政府會根據項目不可用的程度,或未達到事先約定的績效標準而扣減實際付款(付款金額在項目開始時約定);在使用者付費的項目中,使用者的需求和項目的質量正相關,這就使私營機構有足夠的動力不斷提高服務質量。如果設施或服務由公共部門單獨提供,由于其缺乏相關的項目經驗,且由于其在服務提供和監督過程中既當"運動員"又當"裁判員",績效監控難以落到實處。在傳統政府模式下,地方政府通常為某項重大工程臨時組織指揮部之類的專門工作團隊,負責組織項目設計與建設,建設完成后移交給政府下屬事業單位或國有企業日常運營。由于工作團隊缺乏相關項目運作經驗,所以難以保證項目建設質量,無力控制項目建設成本,甚至會因經驗不足導致項目失敗。并且,工作團隊付出大量學費積累的經驗和教訓,在當地可能再無用武之地,因為當地不會經常有同類重大項目需要新建,資源浪費與效率較低問題突出。

6、PPP模式有助于公共部門/私營機構實現長遠規劃

在傳統政府模式下,一個項目會被分包成很多子合同,由不同的參與者執行,這些參與者之間通常并沒有緊密的合作。在PPP模式下,由于項目的設計、建設和運營通常都由同一個聯合體執行,雖然聯合體也由不同的參與者構成,但由于各個參與者需要為同一個目標和利益工作,項目的不同參與者之間可以得到充分整合,實現良好的協同。此外,由于項目的收益涉及整個生命周期(whole of life cycle),在利益驅動下,私營機構將基于更長遠的考慮,選擇最合適的技術,實現設施長期價值的最大化和成本的最小化。而在傳統政府模式下,則更多是基于短期的財政壓力、政策導向和預算限制來考慮。

7、PPP模式有助于樹立公共部門的新形象

PPP模式得到良好推廣和執行的情況下,所有項目都能按時、按預算完成,而且基礎設施/公共服務的品質得到有效提高,可以使公眾對政府的美譽度增加,對政府的財政管理能力信心倍增。

8、通過推廣PPP模式,可以使私營機構得到穩定發展

PPP模式為私營機構提供了風險較低、現金流穩定、由政府合同背書的長期投機會,可以有效刺激當地產業,增加就業機會。


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